森林計画制度の3層構造｜全国・地域・市町村の運用実態

日本の森林計画制度は、林野庁が策定する「全国森林計画」、都道府県知事が策定する「地域森林計画」、市町村長が策定する「市町村森林整備計画」の3層構造で運用されています。計画期間はそれぞれ15年・10年・10年と階層的に重なり、対象森林面積は全国2,505万ha、民有林1,747万ha、市町村区域内森林の順に下位に向かって絞り込まれます。本稿では、3層構造の各計画の役割・対象・連動関係・運用上の課題を、森林法第4条〜第10条の条文と林野庁の計画策定マニュアルを軸に、数値ベースで整理します。

クイックサマリー：森林計画制度3層の主要数値

計画種別	策定主体	計画期間	対象面積	根拠条文
全国森林計画	林野庁長官（農林水産大臣）	15年	2,505万ha	森林法第4条
地域森林計画	都道府県知事	10年	民有林1,747万ha	森林法第5条
国有林の地域別森林計画	森林管理局長	10年	国有林758万ha	森林法第7条の2
市町村森林整備計画	市町村長	10年	市町村区域民有林	森林法第10条の5
森林経営計画（経営者単位）	森林所有者・受託者	5年	認定面積400万ha	森林法第11条
地域森林計画区数（全国）	流域単位	－	158計画区	林政審議会答申
市町村森林整備計画 策定団体数	森林を有する市町村	－	概ね1,300超	林野庁集計
森林経営計画認定面積	民有林	－	約400万ha（民有林23%）	林野庁2023年集計

森林計画制度3層構造の全体像

森林計画制度は、戦前の旧森林法（1907年）から長く運用され、現行制度は1962年改正森林法によって整備されました。最上位の全国森林計画は、農林水産大臣が15年間を計画期間として5年ごとに樹立し、全国2,505万haを対象に伐採・造林・保安林・林道整備の長期方針を示します。これを受けて都道府県知事が、流域を基本単位とした158の地域森林計画区ごとに10年計画を策定し、伐採量・造林面積・保安林整備等の地域目標を数値で定めます。最下層の市町村森林整備計画は、地域森林計画の枠内で、市町村区域の民有林を対象に間伐目標・路網整備・公益的機能配慮等を10年単位で具体化します。

この階層構造の特徴は、上位計画が下位計画を「拘束する」ことです。たとえば全国森林計画で「年間伐採量を3,500万m³以下に抑える」と定めれば、各都道府県の地域森林計画は合計でこの上限を超えないよう調整され、市町村森林整備計画はさらに細かく区域内伐採量を割り当てます。逆方向のフィードバックも形式上は存在し、市町村森林整備計画の検討段階で出された地域実態は、5年に1回の地域森林計画見直し、10年に1回の全国森林計画樹立にフィードバックされる設計です。ただし運用実態では、上位→下位の方向性は明確であるのに対し、下位→上位への情報還流は仕組みとしては弱く、「画一的な計画値が降ってくる」と受け止められやすい点が運用上の課題として指摘されています。

全国森林計画：15年計画の役割と内容

全国森林計画は、農林水産大臣が森林法第4条に基づき15年計画として樹立し、5年に1回見直されます。直近では2023年（令和5年）10月に樹立された計画が2023年度から2037年度までを対象としており、年間平均成長量7,000万m³に対して年間伐採量を3,500〜4,000万m³規模に管理しつつ、主伐後の再造林率を概ね100%に近づける長期方針を示しています。計画文書は本文と「計画事項表」から構成され、計画事項表には伐採立木材積、造林面積、林道開設延長、保安林の指定面積、生物多様性保全等の数値目標が、全国合計と都道府県別配分の両方で記載されます。

全国森林計画の構成項目

計画本文の主要項目は、(1)森林の整備及び保全に関する基本的事項、(2)森林の整備に関する事項（伐採立木材積・造林面積等）、(3)路網の整備に関する事項、(4)森林の保全に関する事項（保安林・治山）、(5)森林計画事項のその他重要事項、の5項目です。これに加え巻末の計画事項表では、伐採立木材積（用材材積・燃料材材積別）、造林面積（人工造林・天然下種更新別）、間伐面積、保安林指定計画面積、林道開設延長等が10ヶ年合計と15ヶ年合計で示されます。森林・林業基本計画（10年計画、農林水産大臣が森林・林業基本法に基づき策定）と密接に連動しており、基本計画の数値目標が全国森林計画に落とし込まれる関係にあります。

地域森林計画：流域158計画区の運用

地域森林計画は、都道府県知事が森林法第5条に基づき10年計画として樹立します。全国の民有林1,747万haを158の計画区に区分しており、これは概ね「流域」を単位とする設計です。流域は、森林の水源涵養機能・土砂流出防備機能が水系単位で発揮されるため、行政区画ではなく自然地形を基本とすべき、という考え方に立ちます。1計画区あたり平均面積は約11万ha、最大は北海道の流域計画区で60万ha超、最小は離島部で1万ha未満と、規模に大きな幅があります。

地域森林計画は5年ごとに樹立されますが、各計画区は5年ずつずれた順次樹立サイクルで運用されているため、全国の158計画区のうち毎年度約30計画区が新たに樹立される回転構造になります。都道府県の林務担当部局は、各計画区について現地調査・GIS分析・関係者ヒアリングを経て計画案を作成し、都道府県森林審議会の議を経て知事が決定し、農林水産大臣に協議します。協議に当たっては、全国森林計画との整合性、隣接計画区との連動、保安林指定計画の妥当性等が確認され、不整合があれば修正を求められます。

地域森林計画の数値目標項目

地域森林計画には、(1)伐採立木材積（用材・燃料材）、(2)造林面積（人工造林・天然下種更新）、(3)間伐面積、(4)林道・林業専用道・森林作業道の開設延長、(5)保安林の指定及び解除、(6)鳥獣被害対策、(7)森林の保健機能の増進、等が数値目標として記載されます。これらの数値は単なる目標ではなく、「上限」（伐採量等）と「下限」（造林・間伐等）の二重の意味を持ち、市町村森林整備計画の策定時にはこの数値の範囲内に収まるよう各市町村が積み上げ調整を行います。

市町村森林整備計画：1,300超団体での運用

市町村森林整備計画は、市町村長が森林法第10条の5に基づき10年計画として策定します。森林を有する1,300超の市町村が対象で、計画樹立率は概ね100%に近い水準です。計画記載事項は、(1)森林整備の基本方針、(2)森林の機能に応じた森林施業の方法、(3)伐採・造林・間伐等の標準的施業（標準伐期齢・植栽樹種・植栽本数等）、(4)路網整備、(5)鳥獣被害対策、(6)森林を保育するための地域活動の推進、(7)森林の保健機能の増進、等で、地域森林計画の数値目標を市町村単位で具体化します。

市町村森林整備計画の中核：ゾーニング

計画策定の核心は、区域内の民有林を「水土保全林」「資源循環利用林」「快適環境形成林」「森林と人との共生林」等の機能区分にゾーニングすることです。これは森林・林業基本計画（2016年改定）で示された機能区分に整合するもので、ゾーニング結果は林班・小班単位で森林計画図に記載されます。区分された機能ごとに望ましい森林施業（伐期齢・伐区配置・林相転換の方針等）が示され、たとえば水土保全林では長伐期施業・複層林化が推奨され、資源循環利用林では標準伐期での主伐再造林が標準施業となります。

機能区分	主目的	推奨施業	面積比率（民有林）
水土保全林	水源涵養・土砂流出防備	長伐期・複層林化・択伐	概ね60%
森林と人との共生林	生物多様性保全・景観・保健	天然更新主体・複層林	概ね15%
資源循環利用林	木材生産	標準伐期での主伐再造林	概ね25%

機能区分の比率は地域差が大きく、林業県ではその名のとおり資源循環利用林の比率が高く、首都圏近郊の市町村では森林と人との共生林の比率が高くなる傾向があります。区分は10年計画の樹立時に見直されますが、特に森林経営管理制度の運用が進んだ2019年以降は、市町村が経営管理権を集積する区域と機能区分の対応関係を整理する必要が生じており、ゾーニング作業の重みが増しています。

森林経営計画：経営者単位の最下層

森林経営計画は、森林所有者または森林経営の委託を受けた者（森林組合・林業会社等）が森林法第11条に基づき5年計画として作成します。市町村森林整備計画に整合させたうえで市町村長または都道府県知事の認定を受ければ、造林補助金加算（2割加算）、所得税の森林計画特別控除（収入金額の20％を必要経費として控除）、立木譲渡所得の特例等の経済的優遇が受けられます。これは森林計画制度の中で唯一、所有者・経営者にとって直接的なインセンティブが働く計画であり、認定面積は2023年時点で約400万ha（民有林の23%）に達しています。

2012年の制度創設以前は「森林施業計画」（旧制度）が同様の役割を担っていましたが、認定面積は約190万haに留まっていました。2012年改正で要件が緩和され、面積要件（30ha以上の団地）と所有者の合意要件が現実的に運用可能になったことで、森林組合・林業会社が主導する集約化施業の枠組みとして広く利用されるようになっています。一方で、認定面積400万haのうち、実際に主伐・再造林が進む区域はその一部に留まり、計画認定だけが先行している区域も少なくない、という運用課題が指摘されています。

3層計画の整合性確保メカニズム

3層計画の整合性は、上位→下位の数値配分（伐採量・造林面積等の枠配り）と、下位→上位の協議手続き（地域森林計画の樹立時に農林水産大臣協議、市町村森林整備計画の樹立時に都道府県知事協議）の2方向で確保されます。手続的には、市町村は5年ごとに見直される地域森林計画の数値の範囲内で市町村森林整備計画を策定し、これを都道府県知事に協議します。都道府県知事は、地域森林計画と整合していること、隣接市町村との関係に矛盾がないこと等を確認したうえで、原則として「異議なし」を回答します。

運用上のずれと再調整

運用実態では、地域森林計画で配分された数値（特に主伐・間伐目標面積）が、市町村森林整備計画の積み上げ実績と一致しないケースが珍しくありません。要因としては、(1)地域森林計画策定時点の現地データ（森林簿）と市町村レベルの実態に乖離がある、(2)補助金・労働力・路網等の制約で計画値が実行できない、(3)所有者の意向や森林経営管理制度の進捗で年次配分が変動する、等が挙げられます。林野庁は5年ごとの全国森林計画見直しのタイミングで都道府県集計値を反映する形で再調整しますが、計画値と実績値の乖離は10〜30%規模で恒常的に存在しており、計画制度の精度向上は森林情報基盤（森林資源データベース、LiDAR、森林クラウド等）の整備と一体で進められています。

森林経営管理制度との連動：計画から実装へ

2019年に施行された森林経営管理制度は、森林計画制度の3層構造を「計画策定」から「実装」へと変える触媒となりました。市町村は経営管理が困難な森林について、所有者の意向調査を経て経営管理権を取得し、林業事業体に再委託または市町村自ら管理する仕組みです。この運用には、市町村森林整備計画のゾーニング、林地台帳、森林簿、地籍調査結果等が前提情報として必要となるため、これまで「策定して終わり」だった市町村森林整備計画が「使う計画」へと位置づけが転換しました。

森林環境譲与税は、この制度運用の財源として2019年から市町村・都道府県に配分されており、2024年度の総額は600億円規模に達しています。譲与税は「人口」「林業就業者」「私有林人工林面積」の3指標で配分され、市町村は森林整備、人材育成、木材利用、普及啓発に充当します。譲与税の使途は3層計画の最下層である市町村森林整備計画と連動して位置づけられ、たとえば計画上「水土保全林」とゾーニングされた区域での間伐実施、計画上「集約化対象」とされた区域での所有者意向調査等が、譲与税事業として実装されます。

3層計画運用の課題と展望

森林計画制度の運用課題は3つに整理できます。第1に、計画策定の精度。森林簿・林地台帳・地籍調査の精度に依存する部分が大きく、長期間更新されていない地域では計画値の信頼性が落ちます。LiDARによる森林資源データベースの整備（2025年までに全国概成予定）と森林クラウドの普及により、向こう5〜10年で計画値の更新サイクルと精度は大きく改善する見込みです。第2に、市町村の体制。森林を有する1,300超の市町村のうち、林務担当職員が1名以下の小規模市町村が約半数を占めており、計画の策定・改訂・運用を実質的に都道府県や森林組合に依存する構造があります。森林環境譲与税の人材育成枠で「地域林政アドバイザー」の派遣・配置が進んでいますが、規模としてまだ十分とはいえません。

第3に、計画と実装の乖離。計画上の伐採量・造林面積目標と実績値の乖離は10〜30%規模で恒常化しており、特に再造林率の確保は喫緊の課題です。森林経営管理制度の運用と森林環境譲与税の充当により乖離は徐々に縮小傾向にありますが、所有者の確定（地籍調査・林地台帳整備）、路網整備、林業労働力の確保、エリートツリー苗木の供給等、複数のボトルネックが同時に解除される必要があります。森林計画制度は、これらのボトルネック解除策を「計画として位置づける」役割を担っており、3層構造の各レベルで実装可能性のある計画づくりへ移行することが、今後10年の制度運用課題です。

よくある質問（FAQ）

Q1. 全国森林計画と森林・林業基本計画はどう違うのですか？

森林・林業基本計画は森林・林業基本法に基づく10年計画で、林業政策全体の基本方針を定めます。一方、全国森林計画は森林法に基づく15年計画で、伐採立木材積・造林面積等の具体数値を都道府県別に配分します。前者は政策ビジョン、後者は計画事項表という具体的な数値計画と位置づけられ、両計画は5年に一度同時期に見直される連動関係にあります。

Q2. 市町村が森林整備計画を策定しないとどうなりますか？

森林を有する市町村は森林法第10条の5により計画策定を義務付けられており、未策定の場合は都道府県知事から策定を促されます。実運用ではほぼ100%の策定率に達していますが、内容の精度・改訂頻度には自治体間格差が大きく、計画書のページ数・ゾーニング精度・路網計画の具体性などに違いが見られます。森林環境譲与税の使途報告でも、計画との連動性が問われるようになっています。

Q3. 158の地域森林計画区はどう設定されているのですか？

原則として一級・二級水系の流域単位を基本としつつ、行政区画（都道府県境）と地形条件を加味して設定されています。北海道は10計画区、東北・北陸の林業県では1県あたり5〜10計画区、関東・近畿・首都圏では1県あたり2〜4計画区程度です。1計画区の平均面積は約11万haですが、北海道の流域計画区は60万ha超、離島の計画区は1万ha未満と規模差が大きい点が特徴です。

Q4. 森林経営計画と市町村森林整備計画の関係は？

市町村森林整備計画が「区域全体のフレーム」を定めるのに対し、森林経営計画は「特定の所有者・受託者が経営する団地のフレーム」を定めます。森林経営計画は市町村森林整備計画と整合させる必要があり、たとえば市町村計画で水土保全林とゾーニングされた区域では、長伐期・複層林化等の施業方針に整合する経営計画を作成しなければ認定を受けられません。

Q5. 計画の数値はどのくらい守られているのですか？

全国集計レベルでは、伐採立木材積は計画値の70〜90%、造林面積は計画値の60〜80%、間伐面積は概ね計画通りという実績で推移しています。地域差は大きく、林業県では計画値の達成率が比較的高い一方、首都圏近郊では実績が計画値を下回る傾向があります。再造林率は計画上「主伐後概ね100%」を目標にしますが、実績は地域により30〜70%にとどまる区域もあり、林野庁の重点課題となっています。

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まとめ

森林計画制度は、全国森林計画（15年）、地域森林計画（10年・158計画区）、市町村森林整備計画（10年・1,300超団体）、森林経営計画（5年・認定400万ha）の4層が階層的に連動する重層構造で運用されています。森林経営管理制度（2019年施行）と森林環境譲与税により、最下層の市町村森林整備計画は「策定する計画」から「実装する計画」へと位置づけが転換しつつあります。森林簿・林地台帳・LiDAR等の情報基盤整備と合わせ、向こう10年で計画と実装の乖離をいかに縮小できるかが、制度運用の中心課題となります。